Pourquoi la lutte contre l’impunité est importante pour la paix | HRW Human Rights Watch Human Rights Watch

  • Par kjhg

La question de savoir si le fait deréclamer justice pour les crimes internationaux graves affecte lesperspectives de paix est un débat qui ne date pas d’hier et qui s’estintensifié à mesure que la traduction en justice de dirigeantsnationaux pour de gravesviolations des droits humains apparaît deplus en plus possible. La Cour pénale internationale (CPI) à la Haye, qui a pour mandat d’ouvrir des enquêtes et d’engager des poursuitespour crimes de guerre, crimes contre l’humanité et génocide,a déjà délivré son premier mandatd’arrêt à l’encontre d’un chefd’État en exercice—le président soudanais Omar el-Béchir.Le fait que la CPI opère alors que des conflits armés sont encours alimente le débat sur la justice et la paix. La tentation dedifférer la justice en échange de promesses de résolutiond’un conflit s’est déjà présentée dansle cadre des travaux de la CPI au Darfour et en Ouganda, et elle menace derefaire surface au cours des années à venir alors que parties etmédiateurs s’emploient à négocier des accords depaix.

Avec la mise enplace de tribunaux pénaux internationaux, de tribunaux nationaux et, deplus en plus souvent, la tenue de procès àl’étranger, le contexte des discussions sur l’amnistie estdéjà très différent de celui qui prévalaitil y a plusieurs années. Il est aujourd’huigénéralement reconnu que le droit international oblige les paysà poursuivre les auteurs de génocide, de crimes contrel’humanité et de crimes de guerre. Les tribunaux internationaux etles juridictions nationales appliquant la compétence universellerisquent de rejeter les amnisties de jure pour les violations les plusgraves des droits humains. Les procès du dirigeant serbe SlobodanMilosevic et du Libérien Charles Taylor sont la preuve que les ancienschefs d’État n’ont plus la certitude d’êtreprotégés contre les poursuites judiciaires. Chez les victimes,les espoirs de justice ont changé dans ce contexte en évolution.[1]

Parallèlement,certains diplomates chargés de négocier des accords de paix ontfait valoir que la perspective de poursuites engagées par la CPI a rendu plus difficile la réalisation de leurs objectifs. Ceux quinégocient la paix ont tendance à voir dans de possiblespoursuites un dangereux et malheureux obstacle à leur travail. Certainscraignent que le simple fait de soulever le spectre des poursuites judiciairesmettra fin à de fragiles pourparlers de paix. Confrontés àdes pressions compréhensibles pour résoudre un conflitarmé, les négociateurs et autres personnes concernées sesentent souvent poussés à mettre la justice àl’écart.

Certes, dans le passé, afind’attirer les parties autour de la table, des amnistiesgénérales ont souvent été offertes aux responsablesd’effroyables violations des droits humains. Les partisans del’amnistie font valoir que ceux qui portent la plus grande part deresponsabilité dans des atrocités n’ont pasintérêt à déposer les armes à moinsd’être persuadésqu’ils ne seront pas exposésà des poursuites judiciaires. Cet argument a par exemple étéavancé par l’ex-émissaire spécial des États-Unisau Soudan, Andrew Natsios, qui a écrit : « Ils [lesdirigeants du Parti du Congrès national] sont prêts à tuern’importe qui, à subir des pertes civiles massives et àvioler chaque principe international régissant les droits humains pourrester au pouvoir, peu importe la pression internationale, car ilss’inquiètent (à juste titre) du fait que s’ils sontécartés du pouvoir, ils s’exposeront à la foisà des représailles dans leur pays et à des procèspour crimes de guerre à l’étranger ».[2] Certains affirment que la peur de devoir rendre des comptes est laraison pour laquelle le Président Robert Mugabe refuse de renoncer aupouvoirau Zimbabwe.[3] Des criminels de guerre connus sont même souventincorporés au sein de gouvernements dans un souci de renforcement de lapaix. Dans bien des cas, ces décisions sont prises presquelittéralement sous la menace d’un fusil par des personnesprêtes à tout pour mettre fin à des années deviolence et d’agitation.

D’autres ont souligné que bienque la justice soit importante, elle devrait passer au second plan par rapportà la paix. La requête du Procureur de la CPI, Luis Moreno Ocampo, aux fins de délivrance d’un mandat d’arrêtcontre le Président soudanais el-Béchir en juillet 2008 a provoqué des réactions vivesde la part de nombreux acteurs, y comprisl’Union africaine (UA) et l’Organisation de la Conférence islamique, qui ont demandé au Conseil de sécurité del’Organisation des Nations Unies (ONU) de différer de 12 mois lestravaux de la CPI au Darfour. Alex de Waal et Julie Flint, spécialistesdu Soudan, ont critiqué publiquement le procureur de la CPI pour avoir inculpé de hauts fonctionnaires du gouvernement soudanais, déclarant :« Les efforts de déploiement de l’UNAMID [mission demaintien de la paix de l’UA/ONU au Soudan] au Darfour traversent unmoment critique. En cette période délicate, l’inculpationde hauts responsables du gouvernement et la criminalisation de l’ensembledu gouvernement feront avorter les initiatives visant à retenirleSoudan au bord du précipice ».[4] Ils ont fait valoir que la justice devrait attendre que les coupablesn’occupent plus des postes de pouvoir, étant donné que lefait de réclamer des poursuites risquait de provoquer desreprésailles, notamment contre les travailleurs des agences humanitaires.[5]De même, les négociateurs et les chefs des communautéslocales œuvrant en faveur de la paix dans le nord de l’Ougandaavaient affirmé que les mandats de la CPI à l’encontre des dirigeants de l’Armée rebelle de résistance du Seigneur (Lord’sResistance Army – LRA) mettaient en danger le processus de paix. Ilsavaient affirmé que démarrer des enquêtes avant la fin dela guerre présentait un risque tant pour la justice que pour la paix.[6] Ces arguments ont été déclinés sousd’autres variantes ailleurs.

De prime abord, il est facile de comprendre latentation de renoncer à la justice dans le souci de mettre fin àun conflit armé. Cependant, les recherches réalisées ces20 dernières années par Human Rights Watch dans de nombreux pays(dont seuls quelques-uns sont analysés dans le présent rapport)ont démontré que la décision de fermer les yeux sur desatrocités et de renforcer la culture de l’impunité pouvaitcoûter très cher. Certes, les facteurs qui influencent la reprised’un conflit armé sont multiples, et nous ne prétendons pasque l’impunité soit le seul facteur de causalité, mais lesrecherches de Human Rights Watch montrent que l’impact de la justice esttrop souvent sous-estimé au moment d’évaluer les différentsobjectifs de la résolution d’un conflit.

Par ailleurs, dans la pratique, lesconséquences négatives prédites au cas où l’oninsisterait sur la justice ne se réalisent pas souvent. Insister sur lajustice, par exemple, n’entraîne pas nécessairement la rupturede pourparlers de paix et ne débouche pas forcément sur unerecrudescence de l’instabilité comme certains le prédisent.Les accords de paix et les cessez-le-feu en République démocratiquedu Congo (RDC) n’ont pas inclus de clauses d’amnistie pour crimesde guerre, crimes contre l’humanité et génocide, mêmesi beaucoup craignaient que le non-octroi d’une amnistie totale se soldepar l’échec des négociations.[7] Lors de chacun des pourparlers de paix (1999, 2002, 2006 et 2008), lesrebelles ont formulé des propositions d’amnisties généralescouvrant les crimes les plus graves, mais le gouvernement arésisté avec succès à ces requêtes sans faireavorter les pourparlers. De même, lors des négociations avec la LRA en Ouganda, l’inclusion de dispositions relatives à la justice, qui résultaientdes poursuites engagées par la CPI contre les dirigeants de la LRA,n’ont pas fait échouer ces pourparlers de paix, en dépitdes préoccupations de bon nombre de personnes qui prônaientl’amnistie. L’inculpation de Slobodan Milosevic par le Tribunalpénal international pour l’ex-Yougoslavie (TPIY) pour les crimescommis au Kosovo, alors même qu’il participait auxnégociations visant à mettre un terme au conflit, aégalement suscité des inquiétudes quant à lapoursuite des pourparlers. Mais ces inquiétudes se sont, elles aussi,révélées non fondées. Quelques jours seulement aprèsl’annonce du mandat d’arrêt visant Milosevic, un accord depaix a été conclu.

Par crainte des conséquences, certains continuentde mettre en doute le fait que la traduction en justice de responsablesd’exactions soit une sage décision, même des annéesaprès une période de crise. Suite à l’arrestation del’ex-dictateur chilien Augusto Pinochet en 1998, par exemple, certainsdirigeants chiliens avaient signalé qu’ « une bombegéante [venait] d’être larguée sur la transition[démocratique] »[8] et que si elle n’était pas annulée rapidement,cette décision « créerait inévitablement unclimat d’instabilité … et pourrait aboutir à unegrave détérioration de la coexistence nationale que nous avons eutant de mal à construire ».[9]Pourtant, ces prédictions se sontrévélées être fortement exagérées.L’apocalypse prédite ne s’est jamais produite et lesChiliens se sont adaptés à ces événements cruciauxsans sombrerdans l’anarchie.[10]

Pourquoi la lutte contre l’impunité est importante pour la paix | HRW Human Rights Watch Human Rights Watch

Au lieu de faire obstacle auxnégociations ou à une transition pacifique, rester ferme surl’importancede la justice—ou tout au moins laisser ouverte la possibilité derendre justice—peut rapporter des dividendes à court et àlong terme. L’inculpation de dirigeants responsables d’exactions et la stigmatisationqui en résulte peuvent marginaliser un criminel de guerreprésumé et, au final, faciliter la paix et la stabilité.En Bosnie-Herzégovine, l’inculpation de RadovanKaradzic par le TPIY l’a marginalisé et a empêché saparticipation aux pourparlers de paix qui ont conduit au succès desnégociations de Dayton, mettant fin à la guerre en Bosnie. Demême, la levée des scellés sur le mandatd’arrêt du Président libérien Charles Taylor lors de l’ouverturedes pourparlers visant à mettre fin à la guerre civile au Libériaa finalement été jugée utile àl’avancée des négociations. En délégitimant Taylorà la fois au niveau national et international, l’inculpation acontribué à montrer clairement qu’il devrait quitter lepouvoir, sujet qui constituait un point de friction potentiel lors desnégociations. Il a quitté la capitale libérienne, Monrovia,quelques mois plus tard.

Renoncer à demander des comptes, parcontre, aboutit rarement aux résultats escomptés. Au lieu decalmer un conflit, une amnistie explicite (ou de jure) qui accordel’immunité pour des crimes de guerre, des crimes contrel’humanité ou un génocide risque dans les faits decautionner la commission de ces crimes graves sans permettre d’atteindrel’objectif souhaité, à savoir la paix. Bien trop souventune paix qui est conditionnée par l’impunité pour cescrimes les plus graves ne dure pas. Pire, cette impunité pour lesatrocités commises crée un précédent qui encourage laperpétration de futures exactions. Les expériences de paysdécrites dans le présent rapport constituent des preuvesconvaincantes qu’une paix fondée sur une amnistiegénérale n’offre qu’un court répit avant la reprisedu conflit armé et des exactions qui l’accompagnent. En SierraLeone, par exemple, trois dispositions relatives à une amnistiegénérale dans différents accords ne sont pas parvenuesà renforcer la paix espérée, et en Angola, six amnistiessuccessives n’ont pas donné lieu « au pardon età l’oubli » souhaités. Dans ces deux pays, laguerre et les crimes de guerre ont repris peu après la conclusion desaccords de paix. L’impunité ayant été établiecomme précédent, les criminels en puissance n’avaientaucune raison de mettre un frein à leurs tactiques illégales.

Une amnistieimplicite (ou de facto) peut avoir des résultats similaires. AuSoudan, l’impunité dont jouit depuis longtemps l’Étatpour son utilisation de milices ethniques brutales chargées d’attaquerles civils dans le sud a créé un précédent qui alaissé entendre qu’il n’y aurait pas de prix à payer sides atrocités similaires venaient à être perpétréesailleurs. Cela a probablement joué un rôle dans la décisionde Khartoum de recourir de nouveau à la même tactique au Darfour,avec des résultats désastreux pour les civils. L’accord depaix qui a mis fin à la guerre civile entre le nord et le sudn’incluait pas de dispositions prévoyant justice pour les gravesviolations des droits humains car les négociateurss’inquiétaient du risque d’interruption des pourparlers sila question était soulevée.

Dans certaines situations, lesnégociateurs ont le sentiment que fermer les yeux sur les crimes nesuffit pas et qu’il faut en plus confier des fonctions officielles auxcriminels de guerre présumés afin de les persuader dedéposer les armes. Pourtant, nous avons constaté que làoù des gouvernements avaient choisi d’intégrer de telsindividus en leur sein au lieu de leur réclamer des comptes pour leurscrimes ou de les marginaliser, le prix à payer a étéélevé. Human Rights Watch dispose de suffisamment d’informationsmontrant que dans des situations d’après-conflit, plutôt qued’obtenir la fin tant espérée des violences,l’intégration au sein de l’armée ou du gouvernementde dirigeants ayant commis des exactions dans le passé adébouché sur de nouvelles exactions et a permis à l’étatde non-droit de persister ou de refaire surface. En Afghanistan, bon nombre desauteurs des pires atrocités perpétrées dans unpassé récent ont été intégrés dans legouvernement d’Hamid Karzaï. La conséquence aété que certains chefs de guerre, qui jouissent aujourd’huid’une autorité gouvernementale, continuent de se livrer àla violence et aux abus de pouvoir. L’inclusion, dans le nouvel ordre, deceux qui ont du sang sur les mains a entamé la légitimitédu gouvernement aux yeux de beaucoup d’Afghans et a étéutilisée par les opposants du gouvernement pour le discréditer.En République démocratique du Congo, dans le soucid’acheter le respect du processus de transition, des dizaines de personnessoupçonnées d’avoir perpétré des violationsdes droits humains se sont vu confier des postes à responsabilitéau niveau national ou local, y compris dans l’armée.[11] Plutôt que de mettre fin au conflit, cela a donné lieuà une prolifération de groupes rebelles qui ne voient aucuninconvénient à prendre les armes.

Certes, face auxpressions générées par les efforts de négociation depaix, la justice peut faire figure de luxe superflu, mais les dividendesimportants qu’elle peut rapporter valent la peine d’être prisen compte. À long terme, le fait de ne pas réclamer de comptesrisque d’offrir un terrain fertile à ceux qui cherchent àmanipuler l’histoire afin de semer les graines d’un nouveau confliten vue de satisfaire leurs propres desseins politiques. Par exemple, des idéesde culpabilité ethnique collectivetrouvant leur origine dans lesatrocités remontant à la Seconde Guerre mondiale ont permis aux politiciens ultranationalistes de Yougoslavie dediviser les communautés serbe, croate et musulmane et dedéclencher des cycles de violences intercommunautaires lors des conflitsdes années 1990. Au Burundi également, l’absence depoursuites judiciaires pour les atrocités commises des décenniesdurant a contribué à des explosions périodiques dequerelles interethniques : les membres de chaque groupe craignaient lesviolences de l’autre—voire un possible anéantissement parlui—et éprouvaient de la colère pour les souffrances passées.Ces sentiments ont alors été exploités par ceux quiavaient leur propre agenda politique. En l’absence de culpabilitéindividuelle, la notion de ‘responsabilité collective’ pourdes crimes a plus de résonanceet la responsabilité ainsi attribuéeà un groupe est plus facile à faire passer d’unegénération à l’autre.

Le fait que les organismes internationaux et régionauxet les États bailleurs de fonds ne réclament pas de comptesrisque d’encourager les dirigeants répressifs à commettrede nouveaux crimes. Au Rwanda, un facteur important ayant contribué aucarnage de 1994 a été la volonté de gouvernementsinfluents d’ignorer les crimes antérieurs au génocide. Au Kenya,en n’agissant guère face au modèle persistantd’impunité chronique qui a caractérisé la pratiquegouvernementale au cours des deux dernières décennies, lesacteurs internationaux ont contribué au retour de la violence suite aux électionsde 2007.

Les procès équitables aidentégalement d’une part à rendre aux victimes leurdignité en reconnaissant leur souffrance et, d’autre part, àcréer un compte-rendu historique des évènements quiprotège contre le révisionnisme de ceux qui chercheront ànier les atrocités qui se sont produites. Les règles enmatière de preuves utilisées lors des procéduresjudiciaires, ainsi que l’obligation de fonder les jugements sur des faitsavérés, contribuent à conférer unelégitimité à des faits qui autrement seraient discutableset à faire en sorte qu’il soit plus difficile « pourles sociétés de céder à leurs fantasmes dedénégation ».[12] Les procès mettent également au jour deséléments de preuve qui, autrement, pourraient ne pasété divulgués. Les procès de Nuremberg ont remplicette importante fonction après la Seconde Guerre mondiale. Les preuves révélées lors des procèssont devenues des obstacles insurmontables pour ceux qui cherchent ànier les crimes du régime nazi. Au cours de ses procès, le TPIY aégalement accumulé une multitude extraordinaire de preuvesécrites et de témoignages qui peuvent servir de référencesdans les années à venir et peuvent aider à prévenirune histoire révisionniste susceptible d’êtreutilisée pour fomenter un nouveau conflit.[13] Certes, les procès ne constituent que l’un des diversoutils pouvant contribuer à créer un tel compte-rendu historiqueet à répondre aux besoins des victimes : aussi importantssoient-ils, ils ne traiteront qu’une petite catégorie de crimes. Desoutils de recherche de la vérité, ainsi que desréparations, un vetting efficace, le développementéconomique et la reconstruction sont nécessaires pour engager unesociété sur la voie du progrès de manière durable.

Au-delà de son importance pour etablirun compte-rendu historique, nos recherches montrent également que lajustice internationalepeut en outre exercer un impact positif surl’initiation de procédures judiciaires au niveau national. Lespoursuites devant des tribunaux même situés loin des endroitsoù les crimes se sont produits ont joué un rôlebénéfique en stimulant la mise en place de moyens dans les systèmesjudiciaires domestiques en vue de traiter ces crimes. L’arrestation dePinochet au Royaume-Uni et les actions en justice qui en ontrésulté en Belgique, en France, en Espagne et en Suisse ontincité à ouvrir les portes des tribunaux nationaux chiliensà des victimes qui s’étaient vu refuserl’accès à des réparations antérieurement. Sides procès d’officiers de l’armée responsables deviolations graves des droits humains pendant la « saleguerre » qu’a connue l’Argentine ont étérouverts à Buenos Aires, c’est en partie grâce aux effortsdéployés en Europe pour leur demander des comptes là-bas.Les tribunaux ad hoc et la CPI ont également contribuédirectement et indirectement à l’amélioration demécanismes de justice nationaux ou à des lois nationales dans lespays où ils enquêtent sur des crimes. Souhaitant le transfert desaffaires traitées par les tribunaux ad hoc, tant le Rwanda que les paysde l’ex-Yougoslavie ont été poussés às’engager dans une réforme judiciaire nationale afin derépondre aux standards imposés par les tribunaux pour letransfert des affaires. Dans chaque pays où la CPI enquête, les autorités nationales ont —du moins en théorie—pris des mesures pour entamer des procédures au niveau national.Même dans les pays où des enquêtes de la CPI sont envisagées mais n’ont pas été formellement ouvertes, desefforts ont été faits pour réclamer des comptes auxauteurs de violations devant les tribunaux nationaux, afind’éviter l’action de la Cour. Cela ne se serait jamaisproduit sans l’implication de la CPI. Par conséquent, la justiceinternationale peut servir à promouvoir l’État de droit etla stabilité à long terme.

Enfin, la justice pénale internationalen’en étant qu’à ses premiers pas, nous ne nousattendions pas à constater des signes de son effet dissuasif. Pourtant,suite aux poursuites engagées par la CPI, nous avons relevé une prise de conscience accrue de ce que constitue un comportement criminel. Parexemple, en République centrafricaine (RCA), soutenant qu’iln’était pas au courant que l’utilisation d’enfantssoldats constituait un crime, un commandant rebelle a démobiliséses enfants soldats après avoir été informé despoursuites engagées par la CPI à l’encontre du dirigeantrebelle congolais Thomas Lubanga du chef de recrutement d’enfants soldats.En République démocratique du Congo, les observateurs ontégalement noté l’énorme impact de l’affaire Lubangasur le plan éducatif.

Même si le présent rapport faitvaloir que la justice ne devrait pas être bradée et sousévaluée dans les négociations de paix et que le prixà payer est élevé lorsque le problème del’impunité n’est pas pris en compte, nous reconnaissonsqu’il n’existe pas de formule unique adaptable à toutes lessituations. Les contre-exemples bien connus existent. Ainsi, au Mozambique,justice n’a pas été rendue pour les effroyables crimesperpétrés au cours d’une très longue guerre civile, etpourtant le pays a connu la stabilité depuis la signature del’accord de paix en 1992.

Bien que la Commission Vérité et Réconciliation mise sur pied en Afrique du Sud soitfréquemment citée comme une alternative à la justice, elleconstitue un modèle d’une autre époque. Instaurée en1994, elle représentait une version améliorée desmodèles antérieurs de commissions vérité :contrairement aux commissions vérité latino-américaines,le modèle sud-africain comprenait une disposition relative à lajustice. Aucune amnistie générale n’a étédécrétée. Les personnes devaient plutôt introduireune demande d’amnistie individuelle et faire des aveux complets et des révélationssur les violations des droits humains et, dans la plupart des cas, ellesétaient amenées à comparaître devant la commissionvérité en audience publique. Seuls les crimes associésà un objectif politique étaient recevables et par voie deconséquence, la plupart des demandes d’amnistie ontété rejetées. Si le même modèle étaitappliqué ailleurs aujourd’hui, il serait probablementconsidéré comme un pas en arrière par les victimes dontles espoirs de justice ont changé suite à l’évolutiondu droit pénal international.

Parailleurs, l’efficacité de la commission véritésud-africaine était en partie due à la crainte de poursuitesjudiciaires et quelques procès ont effectivement eu lieu audépart. Une fois que la menace de poursuites s’est moins faitsentir (suite à l’acquittement d’un haut responsable),beaucoup moins de hauts responsables ont introduit une demanded’amnistie, sapant ainsi l’efficacité de la commissionvérité.[14] L’une des faiblesses del’approche sud-africaine a été de ne pas mettre en place unprogramme cohérent pour engager des poursuites contre ceux quis’étaient vu refuser l’amnistie ou n’avaient pasdemandé à être amnistiés. L’absence derépression des crimes commis continue à poser problème.[15] Le 19 mars 2009, unecoalition de groupes de victimes et de la société civile adéposé une plainte cherchant à empêcher leprésident sud-africain d’accorder des grâces pour des crimesà caractère politique sans entendre le point de vue des victimeset autres personnes intéressées.[16]

Human Rights Watch estime que le droitinternational et la pratique internationale ont évolué au coursdes 15 dernières années, à tel point que lorsque descrimes graves au regard du droit international ont été commis, lapaix et la justice devraient, toutes deux, constituer des objectifs àpart entière de négociations visant à mettre fin àun conflit. Au minimum, les accords de paix ne devraient pas écarter lapossibilité de rendre justice à une date ultérieure. Commel’a déclaré l’Archevêque Desmond Tutu,« aussi pénible et dérangeante que puisse êtrela justice, nous avons vu que l’alternative—renoncer àréclamer des comptes—est pire ».[17] Même des décennies après la commission des crimes,nous constatons que dans des pays comme l’Espagne et l’Argentine, lefait de ne pas avoir affronté le passé a laissé des plaiesbéantes qui demandent encore à être pansées.

Avec le présent rapport, Human RightsWatch cherche à mettre sur la table des faits importants et des analysesafin de contribuer de façon plus pertinente au débat sur la luttecontre l’impunité et la paix. Sacrifier la justice dansl’espoir de garantir la paix est souvent présenté comme unevoie plus réaliste que la traduction en justice des criminels pourmettre fin à un conflit et apporter la stabilité.Néanmoins, nos recherches montrent que la plupart du temps, rejeterd’emblée la justice s’avère être le refletd’un manque de vision. Ceux qui appellent à renoncer à lajustice doivent regarder les faits, dont certains sont décrits dans leprésent ouvrage, qui contredisent les hypothèses qu’ilsémettent si souvent. Parce que les conséquences pour lespersonnes menacées sont énormes, les décisions relativesà ces questions importantes doivent être prises en touteconnaissance de cause.

  • Mots clés: